A felelős kormányzás és az alkotmányozás tévútja
Élet és Irodalom - LV. évfolyam 23. szám, 2011. június 10.


Mi lehetne más az alkotmány feladata, mint útmutatással szolgálni a törvény alkotóinak, alkalmazóinak és a polgároknak, mit tegyenek, hogy az ország sikeres, lakói pedig boldogok és szabadok legyenek. A legtöbben természetesnek tartják, ha az alkotmány múltunk szellemét vetíti a jövőbe. Pedig ez távolról sem nyilvánvaló. A kérdésre, milyen országhoz szeretnék, ha hazánk hasonlítana, saját - persze nem reprezentatív - közvélemény-kutatásom eredménye: Svédország, Dánia, Norvégia, Finnország, Svájc, Hollandia. Mitől lettek ezek a hozzánk hasonló méretű országok gazdagabbak, polgáraik pedig szabadabbak, mint mások, hiszen az új kor elején nem volt nagy különbség Európán belül. Vajon azért „húztak el" egyesek az egy főre jutó GDP, az egyéni szabadságjogok és a társadalmi demokrácia „maratoni versenyének" mezőnyétől, mert országaikat bölcs királyok vezették, esetleg, mert hatalmas hadseregük leigázott és kizsákmányolt más országokat? Vagy az lehetett sikereik forrása, hogy a polgáraik a vezető politikusoknak - a régi korok királyaihoz hasonló - korlátlan hatalmat adtak, akik így megtették azt, amit - bár szükségszerű lett volna - a polgár maga mégsem tett volna meg? Egyáltalán, megválaszolható-e az a kérdés: mitől sikeresek egyes társadalmak, és mitől kudarcosak mások?

A vállalatok sikerét leggyakrabban a megkérdőjelezhetetlen hatalmú, karizmatikus vezetőnek, a tétovázás nélküli döntéshozatalnak, a fegyelmezett beosztottaknak és a zseniális feltalálóknak tulajdonítják. Az elmúlt évtizedekben azonban egy különös intézmény - a TQM (teljes körű minőség-biztosítás) - vált a szervezeti siker nélkülözhetetlen alkotóelemévé. A minőség, amióta piac létezik, a verseny alapvető eleme. A vállalatok méretének növekedésével, a termékek és a technológiák bonyolultabbá válásával a végtermék minősége egyre több vállalaton belüli egység együttműködésétől függött. Ezért egy külön szervezeti egységet - a Minőség Ellenőrző Osztályt, a MEO-t - hoztak létre, rendszeresen ellenőrizze a gyártás különböző pontjain az alapanyagok, a részegységek és a technológia minőségét. Amint azonban a vállalatok mind több, naponként változó beszállítókkal működtek együtt, a folyamatos minőségellenőrzés túl nehézkessé vált. Ekkor alakult ki a TQM koncepciója: a vállalat minden tevékenységét - az emberek kiválasztásától a tervezésen és a döntéshozatalon keresztül az irányítás gyakorlatáig - a minőség szolgálatába állítja. Végső eredménye egy olyan - független szervezetek által odaítélt - tanúsítvány, amely azt bizonyítja: a vállalat vezetési elvei és irányítási gyakorlata egészében a minőség javítására irányul. Nincs szükség tehát az onnan érkező termék ellenőrzésére, biztosak lehetünk, hogy megfelelő minőségű lesz. A XXI. század világgazdaságában tartós sikert kizárólag a TQM-mel rendelkező szervezetek remélhetnek. A kérdés: létezik-e ilyen, a társadalmak „minőségét" jelző „tanúsítvány" a globális világban?

Már több évtizede egy sor nemzetközi szervezet végez olyan felméréseket, amelyek a társadalmak „modernségének" megállapítására alkalmasak. Ilyen mutatók: a Worldwide Governance Index (WGI), a Democracy Index (DI), Freedom Index (FI), valamint a Corruption Perception Index (CPI). A WGI a polgárok közügyekben való részvételét és beleszólását, a kormányzat hatékonyságát, a szabályozás minőségét, a törvények hatalmát, a kormányzati stabilitást és a korrupciót jellemző sokféle mutatóját veszi egyidejűleg számba. A DI több tucat jellegzetességet elemez, amelyeket öt osztályba sorol: a választások szabadsága, az egyéni szabadságjogok, az állam átlátható működése, a polgárok részvételének mértéke, a politikai kultúra szintje. Az elmúlt hetekben nyilvánosságra hozott - a Freedome House által közreadott - FI az állampolgárok szabadságának és politikai jogainak mértékét tesztelte a Föld több mint száz országában. A CPI az adott államon belüli és a külső állami, gazdasági és civil szervezetek által észlelt korrupció mértékét jelzi. Ezekből az adatokból - a vállalkozások minőségi tanúsítványát jelentő TQM mintájára - képezhető a Felelős Kormányzás Index (FKI), amely egy adott társadalom „modernitásának", az állam által nyújtott szolgáltatások minőségének, a polgárok viselkedési kultúrájának mértékét jelző „tanúsítványnak" tekinthető.

Az interneten hozzáférhető - százötven-kétszáz ország adatait tartalmazó - különböző listák „élbolyában" az észak-európai államok - Svédország, Dánia, Norvégia - találhatók. A második tíz között Nyugat-Európa, Észak-Amerika társadalmai foglalnak helyet. Hazánk - a többi kelet-közép-európai ország társaságában - a középmezőny elején, a 40-55. hely valamelyikét foglalja el. A sereghajtók: néhány afrikai (Csád, Szomália) és ázsiai (Észak-Korea, Türkmenisztán) állam. Az első harminc helyen szereplő állam esetén elmondható: társadalmi intézményeik, politikai rendszerük, termelési kultúrájuk, az intézmények iránti bizalom, a képzettség, a polgárok társadalmi aktivitása és fegyelme szavatolja az egyéni szabadságot, a gazdasági hatékonyságot, a demokratikus társadalmat és az átlátható politikát. A listák 30-60. helyezettjeinek - ide sorolhatók Kelet-Európa rendszerváltó társadalmai -„szociális és politikai minősége" viszont már több kívánnivalót hagy maga után. Az első pillantásra modern vagy annak látszó intézmények „mögül" mindig előbukkan a szabad polgárt maga alá gyűrni igyekvő hatalom, illetve a szabályokat és az intézményi kereteket egyéni érdekből vagy csak megszokásból áthágni törekvő egyén. Erre a tényre utal, hogy az említett WGI, DI, FI, valamint a CPI adatai szerint az elmúlt években régiónkban inkább romlott, mint javult a helyzet. Úgy tűnik, az 1990-es rendszerváltás forradalmait követő nagy előrelépést a XXI. században nem követte további fejlődés. Ezek az adatok összességében a felelős kormányzás minőségének stagnálására utalnak régiónkban. Mindez arról tanúskodik, hogy Kelet-Európa átalakuló országai a demokrácia és a politikai szabadság tekintetében a XXI. században - egy évtizednyi felzárkózás után - egészében megtorpantak. Nem az új intézmények formálták a maguk (polgári) képére az egyént, hanem az egyének alakították (alattvalói) mentalitásukhoz az intézményeket. Ez létkérdéssé teszi a reformokat régiónkban.

Ez a helyzet indokolja, hogy az alkotmányozást a felelős kormányzás szemszögéből közelítsük meg. De még világosabbá teheti a vállalkozások történelmi útjának felidézése. A vállalkozások sikere kezdetben az öröklés útján hatalomba került tulajdonos egyéni képességeitől függött. A vállalatirányítás fokozatosan kiformálódó intézményrendszere ezzel szemben egymást ellenőrző testületekre, fékekre és ellensúlyokra, racionális döntési szabályokra és etikai korlátokra épített. Ekkortól a vállalat sikere nem az abszolút hatalmú tulajdonoson, hanem a kormányzás rendszerén múlott, amely a vállalat valamennyi dolgozóját - egyéni szándékaitól függetlenül - a tulajdonosok és a fogyasztó érdekében való viselkedésre késztette. A politika hasonló fejlődési pályát futott be. Az egyeduralkodó királyok hatalmukat az idők folyamán először a nemesekkel, majd a polgárok egyre növekvő számával voltak kénytelenek megosztani. A köztársaságok szültésével az állam „tulajdonosainak" - a választópolgárok - száma előbb néhány százezer, majd a II. világháború után több millió felnőtt ember lett. A hatalom megosztása kiszélesedett, mind több féket és ellensúlyt építettek be a rendszerbe. A döntési jogokat az egyén helyett alapvetően testületekre ruházták. Ebben a rendszerében senki nem rendelkezhet abszolút döntési hatalommal. Ekkortól tehát már nem a bölcs kormányzótól, még csak nem is a hatékony kormánytól, hanem a kormányzás egész intézményrendszerétől függ a társadalom szabadsága, a gazdaság sikere, a polgárok boldogsága.

Ám kérdés, vajon a kormányzás magas minősége előidézője vagy következménye a sikereknek, vagyis a kormányzás „hozza létre" a sikert, vagy ellenkezőleg, a már sikeressé vált vállalatok és társadalmak „engedhetik" meg maguknak a felelős kormányzás luxusát? A vállalatok világában az elemzések inkább a kölcsönhatásra utalnak. A folyamatosan fellendülő és lehanyatló iparágak esetén nagy szerepe van a zseniális feltalálóknak és a karizmatikus vezetőknek. Ám a tartós sikert csak a felelős vállalatirányítás nemzetközi szabványainak követése garantálja. Ez viszont arra vezet, hogy ezek a vállalatok - az Anna Karenina sokat idézett első sorát, „A boldog családok mind hasonlók egymáshoz, minden boldogtalan család a maga módján az" példázva - egyre hasonlóbbakká válnak. Ám Tolsztoj mondata még inkább érvényes a társadalmakra.

A „boldog" társadalmak lényegüket tekintve egyformák: közel azonos kormányzási rendszerrel, magában és társaiban egyaránt bízó, toleráns polgárokkal rendelkeznek. A felelős kormányzás minőségét jelző mutatókból - saját számításaim alapján - képzett lista első tíz helyezettje Norvégia, Svédország, Finnország, Dánia, Hollandia, Izland, Svájc, Ausztrália, Kanada és Új-Zéland. E társadalmak történelmi múltja, nyelve, népi kultúrájuk sok színes eleme látszólag nagyon eltérő. Ám a közel eső FK-index az állam működésének, a politikai demokrácia és állampolgári viselkedés lényegi azonosságára utal. Ezen országok sikere a XX. században egyértelműen intézményrendszerükre vezethető vissza! Nem arról van tehát szó, hogy miután gazdaggá váltak, engedhették meg magunknak, hogy együttműködők és átláthatók legyenek. Gazdaságuk eredményeit, társadalmuk demokráciáját és polgáriak szabadságát éppen a beleszólást biztosító és a megegyezésre törekvést segítő intézményrendszerüknek köszönhették. Ezek terelik az egyént arrafelé, hogy önmagában bízó, társaiért szolidaritást vállaló, jövőjéről gondoskodni törekvő, a közügyekhez hozzászólni igyekvő legyen. Ez egybecseng a legsikeresebb vállalatok gyakorlatával, amelyek nem különleges emberekre építenek, hanem az átlagos dolgozóból hozzák ki a maximumot. Egy ország sikere éppígy nem a karizmatikus vezetőn, még csak nem is a „különleges" embereken múlik: az intézmények és az ezekben való bizalom „hozza ki" a maximumot az átlagpolgárból.

Egy ország alkotmánya egy vállalati Küldetés és vízió-nyilatkozathoz hasonló szerepet tölt be: keretet ad a működési szabályok, a szervezeti kultúra és a viselkedést befolyásoló értékek formálásának. A vállalat a küldetése alapján tudja eldönteni, hogy egy felvetődő szabály, illetve szervezeti megoldás versenyképessége javítását szolgálja-e. Épp így, egy ország polgárai és törvényhozói az alkotmány alapján tudják megítélni, hogy egy törvényjavaslat vagy egy újraformált intézmény a közös jövőképet támogatja-e. Vegyük példának napjaink nagy vitát kiváltó kérdését, a képviselői fizetéseket. Bár Orbán Viktor egy évtizede azt találta mondani, Magyarország nem részvénytársaság, megfontolandó volna az rt.-k tapasztalatainak figyelembevétele. A vállalati kormányzást e téren három trend határozza meg: 1) a vezető tisztségviselők jövedelméről ne maguk döntsenek, 2) legyen nyilvános a jövedelmük és 3) a részvényesek rendszeresen véleményt mondhassanak erről. Ez utóbbi lehetőségét teremtette meg a nemrég meghozott, „Say-on-Pay" törvény, amely előírja: a tulajdonosok rendszeresen szavazhassanak a vezető tisztségviselők jövedelméről, dönthessenek a „golden parachute" - a vállalati „kormányváltást" követő „végkielégítés" - szabályairól és mértékéről. Ezek az elvek hatékonyan alkalmazhatók volnának a politika szférájában is.

Az orbáni alkotmány egyedüli funkciója hivatkozási alapot teremteni minden olyan törvényhez és kormányzati intézkedéshez, amely alkalmasnak látszik a hatalomváltás lehetetlenné tételére. Elég általános ahhoz, hogy indokolni lehessen vele bármely, pillanatnyi érdekek diktálta lépést, ugyanakkor hatástalanítva lett - legutóbb, több menetben az Alkotmánybíróság - minden ellensúlyt jelentő intézményi korlát. Ezáltal pont azt nem „tudja" alkotmányunk, amit a XXI. században el lehetett volna várni tőle: hogy az országot a felelős kormányzás rendszere felé terelje. Pedig ha országunk tíz év múlva a Felelős Kormányzás Index - tőlünk független szakértők által összeállított - listáján tizenöt helyet előrelép, biztosak lehetünk abban, boldogabbak és sikeresebbek leszünk, függetlenül attól, ki van éppen hatalmon. Ám hiába tömtük tele alkotmányunkat a múltra utaló szimbólumokkal, közhelyes ígéretekkel, a régi dicsőségre hivatkozással - bárki kormányozzon is -: ha a FKI-index, mint a „fülkeforradalom" óta, tovább romlik, országunk hanyatlani fog.

Vissza az Élet és Tudomány többi cikkéhez